Oleh Bagong Suyanto, Guru Besar Sosiologi Ekonomi dan Ketua Badan Pertimbangan Fakultas (BPF) FISIP Unversitas Airlangga
SESUNGGUHNYA tidak menjadi masalah bila pemerintah harus menanggung utang. Yang penting utang harus terkendali dan tidak melewati batas yang ditetapkan dalam UU Keuangan Negara.
Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa dalam berbagai kesempatan kerap menekankan bahwa rasio utang pemerintah masih di bawah batas 60 persen dari PDB. Utang Indonesia saat ini sekitar 41,26 persen PDB dan masih menyisakan 18,74 persen PDB.
Apalagi jika PDB terus meningkat seiring pertumbuhan ekonomi, maka persentase utang terhadap PDB niscaya akan makin kecil, meskipun mungkin dari segi nominal meningkat.
Menurut data, posisi utang pemerintah per 30 Juni 2026 mencapai Rp10.293,69 triliun atau 41,26 persen PDB. Sebagian besar utang pemerintah atau sebanyak Rp8.966,79 triliun berbentuk SBN.
Utang yang dikategorikan aman selain harus di bawah angka 60 persen dari PDB, yang tak kalah penting besaran utang harus memperhatikan kesehatan fiskal yang ditentukan oleh kemampuan membayar bunga, membayar angsuran pokok utang non-SBN, dan juga kemampuan membayar utang SBN yang jatuh tempo. Utang tidak menjadi masalah bila dalam pemanfaatannya memperhatikan kondisi ekonomi, kebutuhan dan mutu belanja negara.
Baca juga: Utang RI Naik, Dividen BUMN Bakal Ditarik Lagi ke APBN
Didominasi SBN
Ketika besaran utang pemerintah didominasi SBN – dalam hal ini sekitar 9 dari setiap 10 rupiah utang negara dibungkus dalam instrumen SBN – maka risiko yang muncul niscaya akan bergeser dari sekadar “seberapa besar utang” yang harus ditanggung menjadi “bagaimana karakter dan volatilitas instrumen tersebut mengancam ketahanan fiskal jangka pendek hingga menengah”.
Salah satu risiko laten dari dominasi SBN di pasar domestik adalah fenomena crowding out atau desakan likuiditas. Seperti diketahui, belakangan ini posisi pemerintah yang mengandalkan daya tawar dan jaminan keamanan risk-free yang melekat pada SBN sering kali menawarkan tingkat imbal hasil (kupon) yang sangat kompetitif untuk menarik investor, baik perbankan maupun institusi keuangan nonbank.
Bisa dibayangkan, siapa yang tak tertarik ketika besar bunga yang ditawarkan dalam pembelian SBN lebih tinggi daripada suku bunga acuan Bank Indonesia (BI). Dengan melempar SBN ke masyarakat, pemerintah sebetulnya berharap akan dapat mencegah arus modal keluar yang tertarik memindahkan investasi ke negara yang menjanjikan safe haven. Tetapi, kenyataannya tidak seperti yang diharapkan.
Bagi perbankan komersial, menempatkan dana pada SBN jauh lebih menarik dan minim risiko ketimbang menyalurkan kredit berbunga tinggi ke sektor riil atau UMKM yang penuh ketidakpastian makroekonomi. Ketika bank memilih ke SBN, maka risikonya pasokan dana bagi dunia usaha cepat atau lambat akan menjadi seret.
Suku bunga kredit perbankan cenderung bertahan di level tinggi, menghambat ekspansi industri, dan pada akhirnya memperlambat motor pertumbuhan ekonomi nasional yang semestinya digerakkan oleh produktivitas swasta. Disinyalir perbankan komersial lebih memilih membeli SBN daripada menyalurkan kepada pelaku usaha yang masih dipenuhi ketidakpastian.
Belajar dari pengalaman, ketika utang pemerintah didominasi SBN, maka implikasinya niscaya akan menggerus ruang fiskal. Dalam praktik, dominasi SBN membawa konsekuensi langsung pada struktur belanja Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Karakteristik SBN menuntut pembayaran kupon atau bunga yang harus ditepati secara periodik tanpa kompromi, terlepas dari fluktuasi penerimaan negara dari sektor pajak maupun komoditas.
Dengan besarnya outstanding SBN saat ini, porsi penerimaan perpajakan yang tersedot hanya untuk membayar kewajiban bunga utang memakan persentase yang signifikan dari kapasitas belanja operasional negara. Kondisi ini mempersempit ruang fiskal (fiscal space) pemerintah. Program-program prioritas pembangunan, perbaikan infrastruktur dasar, subsidi sosial, hingga alokasi anggaran pendidikan dan kesehatan bisa dipastikan akan berpotensi mengalami rasionalisasi manakala penerimaan negara memeleset dari target proyeksi yang telah ditetapkan.
Risiko
Ketika jumlah utang pemerintah tembus angka Rp10 ribu triliun, ini sebetulnya adalah sebuah alarm. Angka ini adalah sebuah penanda sejarah baru bagi volume kewajiban finansial negara. Meski secara matematis angka ini belum menjadi ancaman nyata bagi perekonomian nasional, ia adalah alarm pengingat yang penting untuk diperhatikan. Fiskal kita hanya akan selamat jika disiplin belanja, perluasan basis produktivitas ekonomi, dan transparansi alokasi serta pemanfaatan utang dikawal secara konsisten.
Tidak masalah sebuah negara meminjam utang dalam jumlah berapa pun. Persoalannya kemudian adalah sebagai berikut. Pertama, bagaimana memastikan peruntukan utang itu tidak sia-sia, dan benar-benar dimanfaatkan untuk membiayai program yang memang bermanfaat bagi upaya pemberdayaan masyarakat miskin.
Kedua, bagaimana memastikan agar tidak menjadi bancakan oknum elite politik yang mengambilnya untuk kepentingan diri sendiri. Ketiga, bagaimana mempersiapkan alokasi dana dalam APBN yang proporsional untuk membayar utang pemerintah ketika jatuh tempo, khususnya yang banyak didominasi SBN.
Pengelolaan utang yang didominasi SBN mungkin enak di awal perolehannya, tetapi bukan tidak mungkin akan berisiko di masa depan. Kita tentu tahu bahwa instrumen pasar seperti SBN memiliki jangka waktu jatuh tempo yang pasti dan terkonsentrasi. Pada saat utang SBN jatuh tempo, maka mau tidak mau pemerintah akan dihadapkan pada siklus refinancing (penerbitan utang baru untuk membayar utang lama yang jatuh tempo) dengan volume tahunan yang masif.
Ketika kondisi pasar keuangan mendadak mengetat (tight liquidity) atau terjadi lonjakan yield di pasar sekunder akibat persepsi risiko makroekonomi, biaya penerbitan SBN pengganti (cost of fund) niscaya akan melonjak tajam. Negara dipaksa membayar premi risiko yang lebih mahal, sehingga ujung-ujungnya akan menjadikan rantai utang makin berat dari tahun ke tahun. Ini adalah risko yang perlu diantisipasi pemerintah.
Baca juga: Porsi SBN Valas Naik, Ekonom Soroti Risiko Pelemahan Rupiah dan Beban Utang
Rekomendasi
Untuk mencegah agar utang dalam bentuk SBN tidak mengancam kelangsungan fiskal kita, pemerintah sudah seharusnya melakukan langkah mitigasi yang terukur dan disiplin fiskal yang benar-benar ketat.
Pertama, pemerintah perlu mengembangkan diversifikasi basis pembiayaan dengan cara mengoptimalkan kembali sumber-sumber pinjaman yang bersifat konsesional, berjangka panjang, dan berbunga rendah dari lembaga multilateral untuk mengurangi tekanan instrumen pasar jangka pendek.
Kedua, mengembangkan rasionalisasi dan penajaman terhadap alokasi belanja kementerian/lembaga yang kurang produktif guna mengamankan likuiditas kas bagi pembayaran kewajiban jatuh tempo.
Ketiga, Bank Indonesia dan Kementerian Keuangan perlu menjaga kedalaman pasar keuangan domestik agar instrumen seperti SBN tidak mematikan gairah intermediasi perbankan di sektor riil.
Dalam jangka pendek, utang dalam bentuk SBN memang terbukti fungsional menjaga stabilitas pembiayaan jangka pendek melalui pasar domestik. Namun, perlu disadari bahwa tanpa didukung kehati-hatian yang tinggi, keberadaan SBN akan berisiko mengubah fleksibilitas fiskal menjadi beban jangka panjang yang justru membebani. (*)
