Reformasi Sektor Keuangan: Siap-siap BI dan OJK Jadi “Bawahan” Menkeu

Oleh: Eko B. Supriyanto, Pemimpin Redaksi Infobank

AKHIR minggu lalu Menteri Keuangan (Menkeu) Republik Indonesia, Sri Mulyani Indrawati, mengumumkan hasil kajian reformasi sistem keuangan. Tidak banyak menyinggung tentang minimnya pendapatan negara akibat ekonomi yang loyo. Juga, tak ada penjelasan lebih terperinci soal rendahnya penyerapan anggaran.

Dua hal penting sisi fiskal yang sejatinya “kronis” itu sepertinya “terlupakan”, dan  Menkeu dalam press release-nya lebih menjelaskan reformasi keuangan, terutama sejak krisis 1998, 2008, hingga 2020 ini.

Pandemi COVID-19, kata Menkeu, telah menimbulkan tekanan luar biasa terhadap perekonomian dan sektor keuangan. ”Stabilitas sistem keuangan perlu untuk terus dijaga dan diantisipasi,” katanya dalam keterangan pers, ”Kajian Reformasi Sistem Keuangan”, tanggal 4 September 2020 lalu.

Lebih jauh, landasan dan proses penanganan permasalahan bank dan lembaga keuangan nonbank terus diperbaiki melalui kerja sama antara pemerintah, Bank Indonesia (BI), Otoritas Jasa Keuangan (OJK), dan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) yang makin intensif. ”Koordinasi kebijakan oleh lembaga anggota KSSK (Komite Stabilitas Sistem Keuangan) dan para pemangku kepentingan lainnya sejauh ini berhasil menjaga permasalahan pada sektor keuangan,” ucap Menkeu.

Kendati demikian, setelah beberapa tahun, langkah KSSK, yang selama ini juga melakukan simulasi krisis, menurut Menkeu masih mengalami kendala, seperti kerja sama, kesamaan pandangan, dan kepentingan antarlembaga masih perlu dibangun dan ditingkatkan, juga adanya kendala landasan hukum terpadu.

Itulah yang dimaksud penguatan stabilitas sektor keuangan. Selama ini KSSK dinilai sebagai lembaga koordinasi semata sehingga sulit dalam pengambilan keputusan dan penerapan kebijakan, salah satunya kebijakan bank jangkar (anchor bank). Akhirnya, Menkeu langsung mengucurkan dana ke bank-bank BUMN dan BPD, meski konsepnya berbeda. 

Lima Hal yang Direformasi: Kedudukan Menkeu Lebih Kuat

Menurut Menkeu, setidaknya ada lima hal pokok yang akan direformasi. Satu, dari sisi basis data dan informasi terintegrasi antar lembaga, termasuk koordinasi antar lembaga dalam penginian, rekonsiliasi, serta verifikasi secara lebih intens. Kata Menkeu, strategi ini juga sebagai bentuk mekanisme check and balances antar lembaga.

Dua, jika ditemukan permasalahan, akan dilakukan pemeriksaan dan evaluasi bersama yang akan menjadi dasar bagi lembaga untuk menentukan langkah antisipatif penanganan permasalahan berikutnya. Itu pun dibarengi dengan penguatan koordinasi antar pengawas.

Nah, terkait ini, telah dikaji penguatan sektor keuangan terintegrasi termasuk pengintegrasian pengaturan mikro-makro prudensial. Apakah pengawasan terintegrasi sektor keuangan akan tetap di OJK atau akan dipindah ke BI? Ini yang masih dikaji lebih detail.

Tiga, sedang dikaji penyederhanaan persyaratan instrumen likuiditas bagi perbankan dalam rangka peningkatan aksesibilitas bank yang membutuhkan dukungan likuiditas. Misalnya, pinjaman likuiditas jangka pendek (PLJP) dan pinjaman likuiditas jangka pendek syariah (PLJPS) oleh BI sebagai lender of the last resort.

Empat, penguatan juga dilakukan di sisi peran LPS, dari sebelumnya sebatas fungsi loss minimizer menjadi risk minimizer. Itu artinya, LPS dapat melakukan early intervention, termasuk dalam penempatan dana.

Lima, penguatan dari sisi pengambilan keputusan juga menjadi bagian dari bahan kajian, yaitu memberi kepastian hukum dan memperkuat keyakinan bagi anggota KSSK dalam mengambil keputusan.

Sederhananya, jika lima hal itu dilakukan lewat Perppu maka KSSK akan lebih kuat, di mana Menkeu akan menjadi pemegang dominasi kekuasaan dengan alasan darurat untuk sektor keuangan.

Jika melihat pernyataan Menkeu, maka bisa jadi lembaga BI, OJK, LPS, dan lembaga KSSK akan dirombak. Salah satunya menyangkut KSSK, selama ini Menkeu hanya sebagai koordinator. Dalam hal ini, Menkeu akan menjadi penentu kebijakan, menjadi ketua, dan suara Menkeu lebih seperti chief executive officer (CEO) dalam perusahaan.

Misalnya, dalam pengambilan keputusan. Jika BI dan OJK satu suara, sedangkan LPS dan Menkeu berpendapat lain, maka di mana suara Menkeu berada, itulah yang menjadi keputusan KSSK. Jadi, perubahan mendasar ini menjadikan posisi Menkeu lebih powerfull ketimbang BI, OJK, dan LPS dalam menentukan stabilitas sistem keuangan.

Penguatan koordinasi antar pengawas bisa juga diterjemahkan akan lahirnya Dewan Moneter di bawah Menkeu atau Menko Perekonomian. Hal ini pernah terjadi semasa Orde Baru.

Konsep Dewan Moneter bisa jadi efektif untuk melakukan koordinasi, tapi kerusakan ekonomi juga pernah lahir dari konsep pengawasan satu atap dan/atau Dewan Moneter ini. Pemerintah yang terlalu dominan akan cenderung terlalu over confidence, mudah melakukan intervensi untuk kepentingan politik lima tahunan.

BI Jangan Dipaksa-paksa Cetak Duit

Salah satu hal yang penting akan direformasi menyangkut soal apakah pengawasan akan pindah ke BI dari OJK. Jika hal itu terjadi, maka pengawasan bank dan industri keuangan non bank (IKNB) akan pindah ke BI. Apakah ini lewat Perppu atau lewat amandemen undang-undang BI yang sedang diinisiasi oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)?

Namun, yang agak bisa dikerjakan lewat Perppu lebih dulu adalah menyangkut lender of the last resort dari BI, yang bakal dikoordinasikan dengan Menkeu. Artinya, Menkeu bisa campur tangan atau setidaknya “koordinasi” dalam menetapkan Pinjaman Likuiditas Jangka Pendek (PLJP). Tapi, jangan sampai pengalaman lama terulang, tanggung jawab ada di BI, tapi kalau ada “apa-apa” banyak yang balik badan, seperti kasus Century yang sebetulnya hanya gorengan politik.

Pasal independen juga akan disempurnakan. Alasan pemerintah, ketika zaman susah, ekonomi kontraksi, tidak boleh ada ego kelembagaan. Semua harus sama-sama sharing the pain, berbagi beban. Bukan tanggung jawab pemerintah semata (fiskal).

Jujur saja, BI yang disebut independen dengan pasal-pasalnya itu sejatinya juga sudah “melonggarkan” kewenangannya. Lihat saja, BI pun sudah melakukan burden sharing dengan pemerintah dengan kebijakan extraordinary. Ada dua jenis burden sharing yang telah disepakati dalam pembahasan dengan Komisi XI dan Badan Anggaran DPR RI.

Pertama, pemerintah dan BI bersepakat membagi beban untuk belanja kesehatan, bantuan sosial, belanja mendukung pemulihan daerah dan sektoral. Jelas, belanja tersebut akan dibiayai melalui penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) yang tidak melalui lelang (pasar). Tapi, langsung dibeli oleh BI (private placement) dengan beban bunga nol persen. Mekanisme extraordinary ini hanya untuk situasi luar biasa dan hanya dilakukan satu kali, yaitu tahun 2020.

Burden sharing kedua, BI bertindak sebagai pembeli siaga (stand by buyer) dalam lelang SBN melalui lelang pasar perdana. Kata Menkeu, pemerintah dan BI tetap menjaga disiplin kebijakan fiskal dan moneter. 

Menurut data The Finance Institute, sampai dengan 18 Agustus 2020, BI telah membeli SBN di pasar perdana sebanyak Rp42,96 triliun. Lalu, pembelian SBN di pasar perdana Rp82,1 triliun (lewat keputusan bersama Menkeu dan Gubernur BI) tanggal 7 Juli 2020. Artinya, dengan burden sharing BI ini, pemerintah harusnya lebih fokus pada upaya akselerasi realisasi APBN untuk mendorong pemulihan ekonomi nasional.

Tapi, pertanyaannya, kenapa harus mengutak-atik soal independensi BI? Apakah karena target inflasi menyebabkan BI tidak peduli dengan pertumbuhan ekonomi? Tidak. Lihat saja, dari kebijakan yang diambil BI tampak terlihat mendorong pemerintah. Ada lima jamu dari BI, satu hanya untuk stabilitas moneter dan empat jamu lainnya untuk mendorong pertumbuhan ekonomi. Ada untuk UMKM, di mana Kementerian Koperasi dan UMKM selama lima tahun terakhir ini tidak jelas.

Juga, ada program masif ekonomi syariah dari BI dan ikut menjaga program pariwisata dan manufaktur. Tapi, ya jangan dipaksa untuk bangun jalan tol atau rel kereta api cepat. Itu bisa saja terjadi jika pemerintah tidak bisa mengerem nafsu pembangunan seperti zaman Orde Lama.

Jangan ganggu BI untuk cetak uang, karena berdasarkan pengalaman, cetak uang akan berpotensi hiperinflasi dan akan menyusahkan rakyat dengan harga-harga yang melambung. Merujuk data-data inflasi rendah selama ini, cukup mengatakan bahwa kebijakan moneter yang independen cukup berhasil. Jadi, jangan dipaksa BI untuk cetak duit guna membiayai pembangunan, hanya karena pendapatan tidak bisa dinaikkan, sementara nafsu belanja besar dengan defisit tetap kecil.

Jangan-jangan ini motif reformasi sektor keuangan. Pendapatan pemerintah yang cenderung turun dengan defisit yang melebar. Banyak pengamat menyebut, masalah fiskal ini hingga tahun 2023 dan setahun menjelang Pemilu 2024. Sekali lagi BI jangan didorong mencetak uang dalam bentuk apa pun.

OJK, Perlu Memperkuat Pengawasan Terintegrasi

Ada enam alasan kenapa OJK didirikan. Satu, adanya konglomerasi bisnis keuangan. Dua, integrasi produk dan jasa keuangan yang makin tidak jelas. Tiga, hybrid product, adanya teknologi makin mendorong industri jasa keuangan makin canggih. Empat, arbitrase peraturan, di mana bank penuh regulasi sementara IKNB lebih longgar. Lima, koordinasi lintas sektor lebih mudah. Enam, perlindungan konsumen.

Salah satu poin yang akan dijalankan adalah mengembalikan pengawasan perbankan dan IKNB ke BI. Dengan demikian, maka pengawasan terintegrasi yang diembankan ke OJK akan pindah ke BI. Ini yang masih dikaji lebih serius, karena masalahnya kelembagaan atau masalah lain sehingga pemerintah dengan gegabah mengembalikan fungsi pengawasan konglomerasi ke BI.

Jika masalahnya adalah kelembagaan, maka tinggal memperkuat dan melakukan reformasi kelembagaan. Apakah ini menyangkut independensi pengawasan atau soal kinerja juga tidak jelas, pemerintah tiba-tiba akan mengembalikan pengawasan ke BI dan BI pun akan dipreteli independensinya.

Meski pengawasan konglomerasi sempat tidak terdengar, sejatinya OJK sudah menerapkan pengawasan terintegrasi. Jika ada hal-hal yang perlu diperbarui adalah adanya silo-silo antarpengawas. Hal ini bukan salah OJK, melainkan salah undang-undangnya, karena posisi ketua bukan seperti CEO atau seperti Gubernur BI.

Penguatan fungsi pengawasan terintegrasi itulah yang perlu dikedepankan. Sebab, muruah kelahiran OJK itu untuk pengawasan terintegrasi. Hari-hari ini OJK sedang bicara pengawasan terintegrasi. Sudah sesuai muruah pendirian OJK, tentang bagaimana kinerjanya bisa dilihat pada kondisi perbankan dan keuangan sekarang.

Pengembalian fungsi pengawasan ke BI (mikro-makro prudensial) bisa jadi akan lebih efektif, tapi pendirian OJK dulu juga untuk menghukum BI akibat banyak bank yang kedodoran, baik soal BLBI maupun soal kinerja pengawasan. Sekarang sudah dipisah, pemerintah ingin kembali.

Indonesia pernah merasakan pengawasan di satu atap BI, lalu dipisah. Lalu, apakah akan dikembalikan lagi? Perlu kajian yang lebih dalam, dan jangan sampai hanya karena nafsu politik serta kepentingan sesaat.

Ada baiknya perlu lebih dingin melihat persoalan, dan tetap memperkuat kelembagaan OJK dengan pengawasan terintegrasinya. Dan, memang perlu memperkuat pasal-pasal agar lebih memperkuat pengawasan terintegrasi atau pengawasan konglomerasi yang menjadi maruwah pendirian OJK, dan tidak lagi hobby bicara pertumbuhann yang ternyata tidak diapresiasi pemerintah.

Pengembalian pengawasan bank dan IKNB ke Bank Indonesia, setidaknya perlu kajian lebih mendalam. Tidak “grasa-grusu” hanya karena benturan pasal-pasal yang mengikat OJK karena Undang-undang. Ada baiknya pengawasan konglomerasi terus dikuatkan.

Bukan Masalah Moneter, Tapi Masalah Fiskal

Menurut catatan The Finance Institute, berbagai upaya ditempuh untuk memperbaiki fiskal. Periode 1998-2004 pemerintah melakukan konsolidasi dan membuat kebijakan penurunan utang. Lalu, tahun 2005-2010, pemerintah melakukan reformasi anggaran dan reformasi birokrasi. Dan, tahun 2010-2019, pemerintah membuat kejutan luar biasa dengan mencabut subsidi energi (reformasi subsidi energi) dan tax amnesty.

Hasilnya? Ternyata tantangan menjaga kesinambungan fiskal naik terus sejak tahun 2010. Ada nafsu belanja, sementara rasio pertumbuhan pajak (-1,7%) dan rasio pajak per PDB terus turun (9,60%). Juga, pertumbuhan belanja menjadi rendah, tahun 2019 hanya 4,4% dari sebelumnya 9,7% di tahun 2018.

Dengan demikian, dapat dikatakan, kualitas belanja untuk mendorong produktivitas dan pertumbuhan ekonomi juga tidak kuat. Dan, lihat juga komposisi belanja modal terhadap belanja negara terus turun sejak tahun 2010. Apalagi, belanja modal berhubungan kuat dengan produktivitas perekonomian.

Tak kalah seriusnya, defisit APBN meningkat sejak tahun 2010, dan sebenarnya sempat membaik di tahun 2018, tapi akibat COVID-19 defisit APBN makin melebar dan itu pun sudah diamandemen untuk dimaafkan. Hal lain yang perlu diperhatikan, keseimbangan primer sebagai indikator kesinambungan fiskal juga tercatat defisit, yang terus naik sejak 2011. Akibatnya, rasio utang pemerintah terhadap PDB terus naik sejak tahun 2011.

Itulah kenapa Indonesia terjebak pada pertumbuhan 5% (2011-2019). Apalagi, ICOR sebagai indikasi efisiensi ekonomi juga naik dan total factor productivity (TFP) sebagai cerminan produktivitas turun. Hal ini berpengaruh pada PDB yang di kisaran 5% dan defisit transaksi berjalan, yang belum bisa turun sejak 2012.

Di tengah persoalan fiskal itun jangan-jangan pemerintah menggunakan pendekatan modern monetary theory (MMT) yang dipopulerkan Waren Mosler tahun 1990-an. Teori ini tidak terdapat batasan jumlah utang pemerintah dan defisit fiskal. Pemerintah menggunakan pengeluaran dan pajak untuk full employment. Namun, apakah benar demikian?

Dari banyak pengalaman, pembiayaan fiskal dari bank sentral lebih banyak menimbulkan gangguan stabilitas. Jadi, jika benar BI mau “dipreteli” independensinya perlu dikaji lebih serius. Pengalaman sebelumnya, adanya Dewan Moneter akan memengaruhi BI lebih tunduk kepada Mekeu. Dan, yang paling mengerikan jika BI disuruh-suruh mencetak duit. Jika itu dilakukan, bukan tak mungkin akan kembali ke zaman Kebijakan Ekonomi Orde Baru.

Jika masalahnya pada koordinasi sepertinya BI sudah “legowo” dengan melakukan burden sharing, membeli SBN dengan suku bunga nol persen itu sepertinya BI sudah mengorbankan kewenangannya. Jangan-jangan masalahnya di fiskal, tapi hendak mempermasalahkan kebijakan moneter.

Jadi, pemerintah perlu hati-hati jika hendak menjadikan BI dan OJK sebagai bawahannya. Reformasi sektor keuangan ini akan menjadikan KSSK di mana Menkeu sebagai ketuanya, proses pengambilan keputusannya bisa cepat, tapi apakah tidak menimbulkan dampak di kemudian hari? Pengalaman Orde Baru akibat pemerintah lebih dominan atas kebijakan-kebijakan BI. Namun di sisi lain pemerintah ingin sektor keuangan tertangani lebih cepat. Jalan tengahnya bisa jadi soal komunikasi.

Pada akhirnya, reformasi sektor keuangan akan menempatkan Menkeu pada posisi sentral. Bisa berbuat apa saja. Itu yang harus dikontrol juga, karena sekarang masih ada dukungan politik, maka seperti biasa politik senantiasa mengalahkan teknokrat. Dan, jika reformasi sektor keuangan ini berjalan maka sesungguhnya politik yang menang.

Dan, jika politik yang menang maka kepentingan jangka pendek yang diperjuangkan. Apakah benar, reformasi sektor keuangan untuk kepentingan ekonomi Indonesia? Jika sekadar koordinasi yang diinginkan maka ada baiknya memperbaiki komunikasi antarlembaga dan jangan sampai ada tuduhan ego kelembagaan, baik antara BI, OJK, LPS, dan Menkeu.

Jika tidak bisa, siap-siaplah BI dan OJK akan jadi bawahan Menkeu, karena banyak pasal yang semua menjadikan posisi Menkeu lebih dominan. Lebih powerfull. Bayangkan semua akses data, informasi tertintegrasi antar lembaga, termasuk koordinasi berpusat di Menkeu. Jadi, itu juga perlu check and balances juga. Apalagi, penempatan pejabat pemerintah saat ini ada semacam “geng-geng” an, yang kualitasnya belum terbukti.

Siapa berani di zaman sekarang yang secara politik kuat? Termasuk “bisik-bisik” pasal pemberhentian Dewan Gubernur BI dan Dewan Komisioner OJK di tengah jalan, meski pemerintah tidak menyebut itu dalam teks release itu. Bisa jadi demikian.

Tapi, jangan sampai reformasi ini hanya sesaat., karena cocok dan tidak cocok. Jangka pendek. Pengalaman terlalu mahal untuk menghilangkan kata independen di Bank Indonesia dan OJK, karena jujur saja meski BI independen, tapi empat kebijakan BI (harusnya tugas pemerintah) sudah mendorong pertumbuhan ekonomi, karena tugas menjaga inflasi sudah lebih berhasil.

Pak Presiden, bisa jadi persoalan kita sebenarnya pada soal fiskal. Bolong besar dalam penerimaan, dan seret belanja dengan nafsu besar membangun. Plus banyak menteri bidang ekonomi, jujur saja kualitasnya rendah. Miskin jam terbang dan sulit memahami keadaan krisis. Rendah sense of crisis dan lebih sibuk memahami peta politik, karena memang unsur partai dominan dibandingkan teknokrat. Tidak salah, tapi boleh jadi kurang pas. Reshuflle bisa jadi juga jalan terbaik, terutama menteri-menteri bidang ekonomi yang tidak banyak memahami ilmu ekonomi.

Sekali lagi, masalah kita ada di fiskal. Bukan moneter, dan bukan kata independen. Sebab, jika BI dapat di intervensi, maka urusan cetak mencetak duit untuk tambal “bolong” APBN pun bukan hal yang sulit. Bahkan, juga bisa disuruh membiayai politik di masa yang akan datang. Atau, itu memang yang diinginkan? (*)