Kasus Gagal Bayar Jiwasraya, Holding Asuransi, dan Lembaga Penjamin Polis

oleh Eddy F Sinaga dan Ronny Maulana

KASUS gagal bayar Jiwasraya – sebuah perusahaan asuransi jiwa berbentuk perseroan terbatas (PT) berstatus badan usaha milik negara (BUMN asuransi), yang sudah berdiri sejak zaman Belanda – kini sedang ditangani pemerintah selaku pemilik.

Kementerian Keuangan (Kemenkeu) dan Kementerian BUMN, yang menjalankan wewenang kepemilikan, melakukan penanganan atas kasus Jiwasraya terkesan terpisah. Disebutkan, Kementerian BUMN segera membentuk perusahaan induk bagi semua BUMN asuransi, sedangkan Kemenkeu akan menyiapkan pembentukan Lembaga Penjamin Polis (LPP).

Langkah Kementerian BUMN diharapkan dapat segera menghasilkan solusi bagi permasalahan gagal bayar Jiwasraya, sedangkan langkah Kemenkeu diharapkan dapat memulihkan kepercayaan publik pada industri asuransi di negara kita – yang sedikit banyak terganggu oleh kasus gagal bayar Jiwasraya.

Sejatinya, memberikan perlindungan kepada pemegang polis, tertanggung, merupakan kewajiban dari perusahaan asuransi itu sendiri. Sebab, salah satu persyaratan perizinan bagi perusahaan asuransi yaitu membentuk Dana Jaminan sebagaimana diatur dalam Pasal 8, Ayat (2), Undang-Undang (UU) No. 40 Tahun 2014 tentang Perasuransian (UU No. 40/2014), untuk menjamin pemegang polis, tertanggung, atau peserta dalam hal perusahaan asuransi dilikuidasi.

Selain itu, pentingnya melindungi pemegang polis ditegaskan kembali dalam Pasal 53 UU No. 40/2014 yang mewajibkan perusahaan asuransi menjadi peserta program penjamin polis. Namun, sangat disayangkan, kewajiban kepesertaan dalam program penjaminan terkendala mengingat sampai dengan saat ini ketentuan UU yang mengatur program penjaminan polis belum berlaku. Padahal, UU No. 40/2014 mensyaratkan bahwa penyelenggaraan program penjaminan polis harus diatur dalam UU dalam jangka waktu tiga tahun sejak berlakunya UU No. 40/2014.

Terlepas dari belum adanya pengaturan UU mengenai penyelenggaraan program penjaminan, seharusnya secara industri perauransian, perlindungan pemegang polis tetap dilakukan dengan menggunakan dana penjaminan yang bersumber dari pembentukan Dana Jaminan sesuai dengan UU No. 40/2014. Yang menjadi pertanyaan, seberapa besar kerugian yang ditimbulkan dari kasus gagal bayar Jiwasraya dengan pembentukan Dana Jaminan asuransi tersebut?

Detailnya seperti apa langkah Kementerian BUMN dalam menangani kasus gagal bayar Jiwasraya belum terlalu jelas. Satu hal, apa pun itu, sebaiknya bisa segera menghadirkan dana segar untuk memenuhi hak-hak pemegang polis. Sebelum ini beredar informasi di publik, Kementerian BUMN sudah membentuk anak perusahaan (subsidiary) Jiwasraya dengan menggandeng sejumlah BUMN (termasuk BUMN non-asuransi) untuk masuk menjadi pemilik. Anak perusahaan itu diharapkan segera memiliki dana untuk menyiapkan dan menyelenggarakan berbagai produk asuransi untuk dijual kepada pasar yang wajib membeli produk itu (captive market). Paralel dengan itu, diharapkan sejumlah investor akan tertarik untuk masuk ke anak perusahaan tersebut guna mempercepat pertumbuhannya, agar tumbuh kuat, sehingga mampu membantu Jiwasraya dalam memenuhi hak-hak pemegang polis yang sudah jatuh tempo.

Kesan yang dapat ditangkap dari informasi yang tidak lengkap ini, Kementerian BUMN sudah menetapkan sasaran dari penanganan Jiwasraya, yaitu menyelamatkan (kelembagaan) perusahaan asuransi jiwa itu, dan dengan berbagai program penguatan likuiditas dan solvabilitas, Jiwasraya akan dapat mempertahankan dan melanjutkan fungsi utamanya (core function), termasuk segera memenuhi kewajibannya kepada para pemegang polis.

Dari pengalaman kami di Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN), program penanganan bank yang tidak sehat (dan niscaya juga berlaku pada lembaga keuangan lainnya) selalu diawali dengan keputusan, apakah akan diselamatkan atau tidak. Untuk keperluan ini dapat digunakan pengujian tentang mana yang lebih rendah biayanya (least cost test) antara pilihan menyelamatkan atau tidak menyelamatkan. Langkah-langkah terinci selanjutnya akan berbeda antara program penanganan yang bertujuan untuk menyelamatkan dan program penanganan yang temanya adalah tidak menyelamatkan.

Sedangkan langkah Kemenkeu untuk membentuk LPP bagi industri asuransi, karena baru mulai disiapkan (meski sudah diamanatkan pada Pasal 53 UU No. 40/2014), detailnya juga masih ditunggu publik. Sebagaimana program penjaminan simpanan nasabah perbankan yang diselenggarakan LPS sejak 2004 yang lalu bagi industri perbankan, sasarannya akan selalu dua, yakni sasaran ke dalam dan sasaran ke luar. Sasaran ke dalam yaitu menjadi proteksi terakhir konsumen (last resort of consumer protection), sedangkan sasaran ke luar yaitu berperan serta memelihara kepercayaan terhadap industri dan pada gilirannya ikut menjaga stabilitas sistem keuangan.

Pada titik ini ada baiknya penyiapan LPP tidak dilakukan sendiri oleh Kemenkeu, tetapi dengan aktif melibatkan Otoritas Jasa Keuangan (OJK) – khususnya OJK IKNB – dan industri asuransi itu sendiri, misalnya melalui asosiasi. Dalam kaitan ini, perlu kiranya mulai disadari, meski LPP nantinya menjadi lembaga independen (antara lain untuk mencegah risiko intrinsik moral hazard), program penjaminan polis adalah proteksi lini terakhir dari tiga lini proteksi konsumen (three lines of consumers protection). Proteksi lini pertama ada pada perusahaan asuransi (utamanya melalui mekanisme “pengendali”), lalu proteksi lini kedua ada pada OJK selaku pembina dan pengawas atas perusahaan asuransi. Perancangan skim proteksi lini terakhir pada LPP rasanya akan kurang mantap, jika tidak dikaitkan dengan detail dari skim proteksi lini pertama dan lini kedua yang saat ini sudah berjalan (dan mungkin ada kekurangan di sana sini) dan yang nantinya segera disempurnakan dari hasil review menyeluruh, bukan saja atas industri asuransi tetapi sampai pada lingkup industri perasuransian, termasuk standar akuntansi dan tata kelolanya.

Untuk membantu perancangan LPP tersebut – dan mungkin juga penyelesaian gagal bayar Jiwasraya oleh Kementerian BUMN – izinkan kami memberikan sekadar masukan berikut.

Satu, ada baiknya mulai (mampu) memisahkan antara kelembagaan dan fungsi inti (core function) dari perusahaan asuransi yang sakit. Dari sisi liabilitas, kelembagaan perusahaan asuransi meliputi banyak hal, mulai dari jumlah kepentingan pemiliknya (owner’s equity), kewajiban kepada nasabah khas industrinya, kewajiban kepada kreditornya, kewajiban kepada investornya, kewajiban kepada karyawannya, dan berbagai kewajiban lain pada sisi kanan neraca perusahaan asuransi.

Pada lembaga keuangan yang sakit, total nilai dari seluruh liabilitas akan lebih kecil daripada total nilai dari seluruh aset di sisi kiri neraca. Di lain hal, dari sisi liabilitas – fungsi inti perusahaan asuransi hanyalah melibatkan kewajiban kepada nasabah khas industrinya – dan ini bersifat transferable, artinya dapat dialihkan ke perusahaan lain yang sehat di industri itu.

Lingkup penjaminan polis niscaya akan goes as far away as kewajiban kepada nasabah industrinya saja, dan itu pun niscaya akan dibatasi nilai cakupan penjaminannya (coverage) dan disertai “filter” tertentu untuk dapat dinyatakan laik bayar. Contoh, prinsip 3T pada penjaminan simpanan oleh LPS (tercatat pada pembukuan bank, tingkat bunganya tidak melampaui tingkat bunga penjaminan resmi, dan tidak terlibat dalam tindakan yang merugikan bank).

Keputusan untuk menyelamatkan (kelembagaan) perusahaan asuransi memerlukan biaya untuk dapat melanjutkan servicing pada seluruh liabilitas di sisi kanan neraca. Sebaliknya, keputusan untuk tidak menyelamatkan (kelembagaan) – jadi, hanya akan menjaga keutuhan fungsi inti – niscaya akan memerlukan biaya hanya untuk keperluan servicing atas kewajiban pada nasabah khas industrinya. Kecuali, sisi aset dan bisnisnya masih sangat menjanjikan di masa depan (dan ini ada hitung-hitungannya), ataupun ada pertimbangan lain yang sifatnya nonfinansial (terlalu tua untuk tidak diselamatkan/too old to fail), sebaiknyalah pemilik Jiwasraya berfokus pada memastikan bahwa fungsi intinya tetap terjaga. Proteksi konsumen utamanya bukanlah pada lanjut tidaknya kelembagaan perusahaan asuransi yang sakit, tetapi lebih pada kecepatan dan jumlah hak-hak yang bisa didapatkan oleh konsumen utamanya.

Dua, industri (mampu) menyehatkan dirinya sendiri (the industry helps itself). Jika didesain dengan cermat, program penjaminan polis nanti itu pada hakikatnya adalah distribusi dana dari perusahaan asuransi yang sehat ke perusahaan asuransi yang sakit, oleh dan melalui LPP. Hingga kini sebenarnya perusahaan asuransi diwajibkan membentuk dana yang disebut Dana Jaminan yang ditatausahakan pada bank kustodian, tetapi bersifat individual.

Kehadiran LPP nantinya adalah melakukan sentralisasi Dana Jaminan untuk seluruh industri asuransi (mulai dari yang tercatat ataupun terlihat sehat, kurang sehat, hingga yang tidak sehat), dan – ketika diperlukan – menyalurkan dana yang terakumulasi secara berkala di LPP untuk menolong perusahaan asuransi yang tidak sehat. LPP adalah lembaga yang diberikan kewenangan oleh industri untuk mengelola, mengatur, dan menentukan penggunaan Dana Jaminan. Untuk itu, LPP perlu dinyatakan dalam UU sebagai lembaga yang independen, agar lebih mantap untuk selalu dapat menjaga muruahnya sebagai lembaga yang dipercaya oleh industri asuransi khususnya dan publik pada umumnya.

Tiga, kebutuhan untuk penanganan secara tertib (orderly handling) atas perusahaan asuransi yang sakit. Penanganan perusahaan asuransi yang sakit akan memerlukan proses panjang (dan berisiko), terbagi atas tahapan sebelum dialihkan oleh OJK kepada LPP dan tahapan setelah berada dalam penanganan LPP. Termasuk di dalamnya, uji tuntas (due diligence) keuangan, hukum, komersial/bisnis (dan, audit forensik, jika dipandang perlu) untuk mengetahui seberapa parah sakitnya, apa dan siapa saja yang menyebabkan rugi dan sakit, lalu menentukan/memutuskan langkah penanganan yang tepat, menyiapkan program penanganan terperinci, mengordinasikan pelaksanaan rencana penanganan yang berisikan puluhan aktivitas dengan berbagai fihak, mengejar rugi yang sudah terjadi, sampai pada menyerahkan kembali ke OJK – baik dengan skim diselamatkan maupun tidak.

Proses panjang itu perlu dikomunikasikan dari waktu ke waktu kepada industri dan publik untuk memenuhi asas transparansi, sekaligus menjaga kepercayaan pada industri dan stabilitas sistem keuangan. LPP, jika didesain dengan cermat, akan menjadi lembaga independen yang memastikan penanganan secara tertib (orderly handling) atas perusahaan asuransi yang sakit.

Dari pengalaman kami di BPPN, salah satu aktivitas yang rawan untuk diintervensi adalah pengejaran rugi, terlepas dari aparat penegak hukum berkenan untuk membantu aktivitas ini. Namun, jika semua aktivitas itu mampu untuk dijalin oleh LPP dalam suatu program penanganan perusahaan asuransi yang tertib dan pelaksanaannya dipelototi oleh publik, risiko intervensi niscaya dapat ditekan sekecil mungkin.

Dari beberapa skema di atas, timbul pertanyaan, seberapa cepat respons pemerintah dalam menjamin tingkat kepercayaan masyarakat terhadap industri perasuransian sebagaimana diamanatkan oleh UU No. 40/2014, mengingat makin berlarutnya penanganan kasus gagal bayar Jiwasraya akan menimbulkan ketidakpercayaan masyarakat terhadap industri tersebut. Apakah terhadap perusahaan asuransi juga dikenal istilah kategorisasi, suatu perusahaan dapat berdampak sistemik atau tidak sistemik.

Sebagaimana kita ketahui, pemerintah sudah mempunyai UU No. 9 Tahun 2016 tentang Pencegahan dan Penanganan Krisis Sistem Keuangan, dalam hal ini indikator dalam pemantauan dan pemeliharaan stabilitas sistem keuangan, mencakup antara lain bidang makroprudensial dan mikroprudensial jasa keuangan serta infrastruktur keuangan. Dengan adanya UU No. 9/2016, apakah kasus Jiwasraya dapat memicu atau memengaruhi stabilitas sistem keuangan, yang mengakibatkan empat pilar penjaga stabilitas keuangan, yaitu Kemenkeu, Bank Indonesia, OJK, dan LPS, dalam wadah Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK) harus turun tangan, dengan menetapkan suatu langkah koordinasi untuk mencegah krisis sistem keuangan sebagaimana diatur dalam Pasal 6, Huruf [e], UU No. 9/2016.

Jika saja kasus gagal bayar Jiwasraya berisiko sistemik dan harus diselamatkan, maka perlu ditetapkan siapa pihak yang kemudian akan menjadi pelaksana dalam penyelesaian Jiwasraya untuk mencegah terjadinya krisis sistem keuangan. UU No. 9/2016 secara tegas menyatakan bahwa untuk penanganan krisis sistem keuangan di bidang perbankan dilakukan oleh LPS sesuai dengan Pasal 38, Ayat (3), UU No. 9/2016, sedangkan untuk penanganan krisis sistem keuangan di luar bidang perbankan tidak disebutkan lembaga mana yang akan diberi tugas menangani krisis tersebut. Sudah saatnya pemerintah secara cepat melakukan langkah-langkah penyelesaian untuk mencegah timbulnya ketidakpercayaan masyarakat terhadap industri perasuransian. (*)

Penulis (keduanya) adalah profesional penanganan bank-bank tidak sehat di BPPN, 1998-2004; saat ini narasumber/tenaga ahli LPS untuk penyiapan Program Restrukturisasi Perbankan